Аутор: Стефан Милић, извршни директор Центра за стратешко планирање и јавне политике у Републици Српској
Сажетак: Савремене хибридне пријетње мијењају традиционално разумијевање заштите уставног поретка. Политички и институционални системи више нису изложени искључиво отвореним облицима притиска, већ и дјеловању кроз правне норме, институције и процедуре. У таквим условима класична уставна заштита није довољна. Босни и Херцеговини, а посебно Републици Српској, потребан је шири приступ заснован на уставној безбједности, институционалној отпорности, демократском легитимитету и досљедном поштовању дејтонске уставне структуре.
Савремено безбједносно окружење карактерише све израженије помјерање са класичних облика политичког и војног сукобљавања према сложеним, посредним и тешко препознатљивим облицима притиска.
Хибридне пријетње могу истовремено обухватати политичку, правну, економску, информациону, институционалну и безбједносну димензију. Њихова специфичност огледа се управо у томе што се граница између редовног институционалног процеса и инструмента политичког притиска често тешко препознаје.
У таквом окружењу ни право више не мора имати искључиво функцију ограничавања политичке моћи и рјешавања спорова.
Оно може постати и средство политичког дјеловања.
У савременој литератури за такав феномен користи се термин lawfare — стратешка употреба права, правних процедура и институција ради остваривања циљева који превазилазе сам правни спор.
У сложеној државној заједници каква је Босна и Херцеговина, ово питање има посебну тежину. Њена стабилност не зависи само од формалног функционисања институција, већ и од очувања уставне равнотеже на којој је успостављен дејтонски политички и правни систем.
Због тога је потребно направити важну разлику између уставне заштите и уставне безбједности.
Од уставне заштите ка уставној безбједности
Уставна заштита традиционално подразумијева систем правних механизама чији је основни циљ очување супрематије устава.
У том систему посебно мјесто припада уставном судству.
Класична уставноправна теорија уставни суд првенствено посматра као контролора законодавне власти. Његов задатак је да утврди да ли су закони и други правни акти у складу са уставом и да из правног поретка уклони норме које то нису.
Такав модел је, међутим, углавном реактиван.
Механизам уставне заштите активира се након што је спор већ настао, акт донесен или институционални конфликт произведен.
Уставна безбједност представља шири концепт.
Она не поставља само питање да ли је одређени правни акт формално у складу са уставом, већ да ли политички и институционални систем у цјелини посједује способност да очува своју структуру, функционалност, правну сигурност и демократски легитимитет у условима дугорочних притисака.
Уставна безбједност зато може бити посматрана кроз неколико међусобно повезаних питања:
- способност институција да очувају уставом утврђене надлежности;
- заштиту правне сигурности и предвидљивости институционалног дјеловања;
- очување демократског легитимитета политичког система;
- спречавање инструментализације права и институција у политичким конфликтима;
- способност система да на кризе одговори без нарушавања сопствених уставних темеља.
Управо ту се налази суштинска разлика.
Могуће је имати формално успостављене механизме уставне заштите, а истовремено бити суочен са слабљењем укупне уставне безбједности.
Право као простор хибридног дјеловања
Традиционално схватање безбједности полази од претпоставке да пријетња долази изван система.
Савремене хибридне пријетње показују да то више није нужно случај.
Притисак може бити усмјерен управо кроз институције, правне процедуре и различита тумачења постојећих норми.
Посебно осјетљиво питање настаје када се промјене које имају суштински политички или уставни карактер не спроводе кроз формалну процедуру промјене устава, већ постепеним ширењем интерпретације постојећих норми.
Тако долазимо до питања судског активизма.
Судско тумачење права само по себи није спорно. Ниједан устав не може предвидјети све могуће политичке и друштвене ситуације, због чега је интерпретативна улога суда неизбјежна.
Проблем настаје онда када се граница између тумачења и стварања права почне губити.
Уколико судска одлука више не рјешава само конкретан правни спор, већ производи трајну промјену односа између различитих нивоа власти, тада питање престаје бити искључиво правно.
Оно постаје и питање демократског легитимитета и уставне безбједности.
Уставни суд између чувара Устава и „позитивног законодавца“
Уставни суд Босне и Херцеговине има изузетно значајно мјесто у дејтонској уставној архитектури.
Управо због значаја те институције, начин на који она тумачи своје надлежности има непосредне посљедице по односе унутар БиХ.
У домаћој правној теорији већ је отворено питање дјеловања Уставног суда као такозваног „позитивног законодавца“.
Класично разумијевање уставног суда као „негативног законодавца“ подразумијева да суд може уклонити неуставну норму, али не и преузети функцију парламента и сам креирати нови нормативни поредак.
Када судска интерпретација почне да попуњава простор који припада уставотворцу или законодавцу, поставља се питање границе судске власти.
У Босни и Херцеговини та дилема је посебно значајна зато што расподјела надлежности није искључиво техничко питање организације власти.
Она представља једну од основа политичког компромиса на којем је БиХ успостављена.
Промјена те равнотеже зато не производи само правне, већ и значајне политичке посљедице.
Имовина као питање уставног капацитета
То се посебно може видјети на питању имовине.
Спорови у вези са пољопривредним земљиштем, шумама и другим облицима јавне имовине често се у јавности представљају као уско правна питања власништва.
Међутим, њихова уставноправна димензија знатно је шира.
Имовина представља материјалну основу вршења јавних надлежности.
Политичка заједница којој се признају одређене уставне функције, али која нема могућност располагања ресурсима неопходним за њихово остваривање, временом губи и дио стварног институционалног капацитета.
Зато питање имовине Републике Српске није само питање титулара одређеног права.
Оно је истовремено питање односа између ентитета и заједничког нивоа власти, расподјеле надлежности и укупног карактера босанскохерцеговачког уставног система.
Управо овакви примјери показују зашто класични концепт уставне заштите није довољан за разумијевање савремених уставних криза.
Појединачна одлука може бити анализирана као изолован правни предмет.
Уставна безбједност, међутим, захтијева анализу кумулативних и дугорочних посљедица читавог низа одлука по структуру политичког система.
Демократски легитимитет као елемент уставне стабилности
Посебну специфичност босанскохерцеговачког уставног система представља улога међународних актера.
Институција високог представника и присуство страних судија у Уставном суду БиХ настали су у специфичним постконфликтним околностима.
Међутим, дугорочно функционисање једног политичког система отвара питање односа између међународног интервенционизма и унутрашњег демократског легитимитета.
Уставни поредак не почива само на правним нормама.
Он почива и на прихватању тих норми и институција од стране политичке заједнице.
Уколико значајан дио становништва или један од конститутивних дијелова сложене државе континуирано перципира одређене институције као инструмент спољног или политичког наметања, временом се смањује институционално повјерење.
Тада правни проблем постаје политички, а политички проблем може прерасти у безбједносни.
Зато је демократска легитимација један од кључних елемената уставне безбједности.
Одржив уставни систем мора постепено развијати способност да своје конфликте рјешава кроз домаће институције, политички дијалог и договор демократски легитимисаних актера.
Отпорна уставност као нови приступ
Управо из тих разлога потребно је развијати концепт отпорне уставности.
Отпорност не значи непромјењивост.
Ниједан политички систем не може дугорочно опстати ако није способан да се прилагођава промјенама.
Међутим, постоји важна разлика између прилагођавања система и промјене његове основне структуре без сагласности оних чији је договор ту структуру успоставио.
Отпоран уставни систем способан је да апсорбује политичке кризе, институционалне конфликте и спољне притиске, а да при томе не изгуби сопствени идентитет и основне принципе.
За Републику Српску такав приступ може се заснивати на четири међусобно повезана елемента.
Први је нормативни. Потребно је инсистирати на досљедном тумачењу Устава и јасном разграничењу између тумачења постојећих норми и стварања нових уставних рјешења.
Други је институционални. Институције Републике Српске морају располагати стручним, правним и аналитичким капацитетима који омогућавају континуирано праћење процеса који могу имати посљедице по њен уставноправни положај.
Трећи је процедурални. Механизми ентитетског гласања, заштите виталног националног интереса и други облици заштите сложене структуре БиХ не представљају институционалне сметње, већ дио система намијењеног спречавању политичке доминације и мајоризације.
Четврти је политички. Дугорочна заштита уставног положаја није могућа без демократског легитимитета, политичког консензуса и јасно дефинисаних стратешких интереса.
Отпорна уставност зато није један правни механизам.
Она представља системски приступ.
Шта показују Белгија и Швајцарска?
Компаративна искуства сложених европских држава могу бити корисна за разумијевање босанскохерцеговачких проблема.
Белгија је држава дубоких језичких, националних и регионалних подјела. Њена стабилност није постигнута укидањем различитости, већ развојем механизама који различитост политички и институционално признају.
Паритет, консензус и сложени механизми одлучивања нису посматрани као слабост система, већ као средство његовог очувања.
Швајцарски модел почива на другој, али сродној логици.
Снага швајцарске федерације у великој мјери произлази из снажног положаја кантона, непосредне демократије и механизама који онемогућавају да федерални центар једнострано мијења основну равнотежу система.
Ни Белгија ни Швајцарска не могу бити механички пресликане на Босну и Херцеговину.
Међутим, њихово искуство указује на једну важну законитост: сложене државе стабилност не граде укидањем унутрашњих различитости, већ њиховим институционалним уважавањем.
Договор је у таквим системима дугорочно стабилнији од прегласавања.
Уставна безбједност као стратешко питање Републике Српске
Управо зато питање уставног положаја Републике Српске не би требало посматрати само кроз појединачне политичке или судске кризе.
Потребан је дугорочнији приступ.
Уставна безбједност мора бити предмет континуираног правног, политиколошког, безбједносног и стратешког истраживања.
То подразумијева праћење уставносудске праксе, анализу промјена у расподјели надлежности, процјену дугорочних ефеката одлука домаћих и међународних институција и развој различитих сценарија могућег институционалног развоја.
Посебно је важно јачање везе између научне и академске заједнице, правне струке и институција.
Одговор на сложене уставне процесе не може бити искључиво политички и реактиван.
Он мора бити аналитички припремљен, правно аргументован и стратешки усмјерен.
Управо ту се налази простор за развој озбиљнијих јавних политика у области уставне безбједности.
Од реакције ка стратешкој отпорности
Савремене политичке кризе показују да је често касно почети размишљати о институционалној заштити тек када спор већ произведе конкретне посљедице.
Као и у другим областима стратешког планирања, потребан је прелазак са реактивног на проактивни приступ.
То значи да је потребно унапријед идентификовати правне и политичке ризике, пратити промјене институционалне праксе и анализирати њихове могуће дугорочне посљедице.
Уставна отпорност зато није политика сталног конфликта.
Напротив.
Њен циљ је стварање система довољно стабилног да конфликт не прерасте у трајну институционалну кризу.
У том смислу, способност очувања уставне равнотеже није препрека функционалности Босне и Херцеговине.
Она је један од њених предуслова.
Закључак
Савремене хибридне пријетње захтијевају да се појам безбједности прошири и на сам уставни и институционални поредак.
У времену у којем право, институције и процедуре могу постати средства политичког притиска, више није довољно постављати само питање да ли формално постоје механизми уставне заштите.
Потребно је поставити и шире питање: да ли је уставни систем способан да очува сопствену структуру, легитимитет и функционалност када је изложен дуготрајним унутрашњим и спољним притисцима?
За Републику Српску то значи да заштита њеног уставноправног положаја не може бити сведена на повремене реакције на појединачне одлуке.
Она захтијева континуирано стратешко промишљање, развој научних и стручних капацитета, јачање институција и јасно разумијевање дугорочних процеса који могу мијењати уставни карактер Босне и Херцеговине.
Истовремено, дугорочна стабилност БиХ не може се градити трајним интервенционизмом нити институционалним прегласавањем.
У сложеним политичким заједницама стабилност се ствара онда када различити конститутивни дијелови имају повјерење да договорена правила неће бити једнострано мијењана.
Зато је потребан прелазак од уставне заштите ка уставној безбједности, а од реактивног приступа ка отпорној уставности.
То није питање само права.
То је питање институционалне стабилности, политичког повјерења и способности једне заједнице да дугорочно управља сопственом будућношћу.
О аутору
Стефан Милић је дипломирани правник, студент мастер студија политикологије на Факултету политичких наука Универзитета у Бањој Луци и извршни директор Центра за стратешко планирање и јавне политике у Републици Српској.